Kedaulatan Negara dalam Perdagangan Internasional

 

Oleh: Rachmi Hertanti, Direktur Eksekutif Indonesia for Global Justice (IGJ)—Rachmi Hertanti memiliki latarbelakang Pendidikan S2 di bidang hukum perdagangan internasional. Ekspertisnya banyak dicurahkan pada isu-isu perjanjian perdagangan dan investasi internasional, seperti WTO, FTA, Bilateral Investment Treaty (BIT).

___________

Untuk menjadi negara yang secara aktif akan berpartisipasi dalam kegiatan Global Value Chains (GVC), Bank Dunia mendorong agar Indonesia bisa melakukan transisi naik kelas industri, yakni dari spesialisasi komoditas mentah menuju produksi manufaktur bernilai tambah, atau dengan kata lain memperkuat hilirisasi industri.^[1] Agenda hilirisasi industri untuk peningkatan nilai tambah, lapangan kerja, dan investasi di sektor riil dilaksanakan dengan memaksimalisasi pemanfaatan sumber daya alam Indonesia. Dengan pemanfaatan sumber daya alam, Presiden Joko Widodo hendak menjadikan Indonesia sebagai pemasok bahan baku dalam kegiatan ekonomi global yang diolah setengah jadi agar mendapatkan nilai tambah dari perdagangan.

Agenda Pemerintah Indonesia untuk mendorong hilirisasi industri berbasis sumber daya alam dalam kegiatan Global Value Chain telah memacu peningkatan masif proyek-proyek industrialisasi berskala besar. Paling tidak ada beberapa sektor prioritas industri strategis: (1) Hilirisasi produk pertanian dengan membangun Food Estate; (2) Hilirisasi sektor pertambangan salah satunya adalah Produk Nikel dan kobalt untuk pengembangan baterai lithium; (3) hilirisasi industri untuk substitusi impor migas seperti batu bara dan petrokimia; (4) Hilirisasi sektor perkebunan seperti pengolahan sawit menjadi bahan bakar B100 yang lebih ramah lingkungan; (5) Penguatan industri pariwisata Indonesia dalam rangka meningkatkan pertumbuhan nilai devisa dan menarik investasi untuk mendukung pembangunan infrastruktur pariwisata. Bahkan, agenda global value chains dari lima sektor industri strategis ini menjadi isu prioritas Indonesia di dalam Presidensi G20 Indonesia.

Namun, pada akhirnya, kegiatan GVC hanya akan memunculkan hubungan yang asimetris dengan industri di negara berkembang yang tetap terkunci pada kegiatan rantai nilai paling bawah (the low end of the value chains). Untuk dapat menjadi pemain utama dalam GVC, tentunya sangat tergantung dengan sejauh mana negara berkembang dapat memenuhi kebutuhan dan kepentingan lead firms (multinational corporations) sehingga bersedia memindahkan investasinya ke negara mereka. Ada empat syarat yang menjadi nilai tawar bagi korporasi. Hanya negara yang dapat menawarkan yang terbaik, dalam hal ini biaya produksi yang paling efisien, seperti tenaga kerja yang murah, kemudahan pajak, dan akses terhadap sumber daya alam, akan menjadi pemenangnya. Namun, ini akan menjadi persaingan menuju ke bawah (race to the bottom) yang mengorbankan masyarakat, khususnya para buruh.

Bahkan, liberalisasi investasi di lima sektor industri prioritas di atas merupakan sektor-sektor yang cukup erat kaitannya dengan konflik sosial, pelanggaran HAM, dan krisis ekologis, yang muncul akibat penguasaan lahan, ketidakadilan ketenagakerjaan, dan model kegiatan usaha yang bersifat ekstraktif.  Agenda Global Value Chain yang hendak diusung Pemerintah Indonesia pada akhirnya berujung pada model produksi yang berkontribusi terhadap perubahan iklim global. Komoditas-komoditas industri Indonesia pun bakal semakin jauh dari standar sustainable trade.

Perjanjian Perdagangan Internasional Menggerogoti Kedaulatan Negara

Dalam mencapai tujuan untuk menjadikan Indonesia sebagai pemain penting dalam Global Value Chains, Pemerintah Indonesia telah mendorong ekspansi perjanjian perdagangan internasional yang akan diratifikasi dan dinegosiasikan oleh Indonesia. Ekspansi kerja sama perdagangan internasional di bawah pemerintahan Jokowi memang terlihat paling aggressif dibandingkan era sebelumnya. Setelah tahun 2018, bisa dilihat ekspansinya meningkat sangat signifikan. Saat ini, ada sekitar 13 perjanjian perdagangan yang menunggu untuk diratifikasi, 11 perjanjian perdagangan masih dinegosiasikan, dan ada 15 perjanjian perdagangan yang sedang dijajaki oleh Pemerintah Indonesia.

Arah kebijakan perdagangan Indonesia yang mengutamakan pada strategi peningkatan ekspor pada akhirnya melupakan agenda perlindungan HAM dan pembangunan berkelanjutan. Padahal pelaksanaan perjanjian perdagangan dan investasi internasional juga berdampak pada penegakan dan perlindungan hak asasi manusia dan tanggung jawab negara dalam pemenuhan hak asasi manusia dan keberlanjutan pembangunan. Perjanjian perdagangan bebas tidak hanya merundingkan tentang akses pasar, tetapi juga merundingkan “Peraturan-peraturan” yang memuat asas-asas atau aturan-aturan hukum mengenai bagaimana negara melaksanakan kewajibannya dalam menjalankan perjanjian tersebut, termasuk apa yang mungkin atau tidak boleh dilakukan negara dalam membuat regulasi di dalam negeri. Misalnya tentang prinsip-prinsip transparansi, non-diskriminasi, koherensi regulasi (harmonisasi hukum nasional), mekanisme penyelesaian sengketa, Rachet, Standstill, larangan persyaratan kinerja, termasuk aturan yang berkaitan dengan bab perjanjian terkait perdagangan lainnya seperti perlindungan Hak Kekayaan Intelektual dan investasi.[2]

Oleh karena itu, ketentuan hukum dalam Perjanjian Perdagangan Bebas berpotensi berdampak pada kinerja negara dalam menjalankan kewajibannya dalam melindungi, menghormati dan memenuhi hak asasi manusia di Indonesia. Bahkan, berdampak pada ruang kebijakan yang dimiliki oleh suatu negara dimana kedaulatan negara telah digerogoti oleh perjanjian perdagangan internasional, dimana penyusunan perundang-undangan nasional tidak lagi merujuk pada Konstitusi melainkan kepada perjanjian internasional. Tentu, hal ini berpotensi menimbulkan pengkhianatan pemerintah dan DPR kepada Konstitusi Negara.

Apalagi, Ketentuan liberalisasi perdagangan dan perlindungan investasi dalam Perjanjian perdagangan internasional bersifat mengikat komitmen negara untuk memfasilitasi investasi dengan jaminan kepastian hukum dan harmonisasi perundang-undangan nasional dengan perjanjian, di mana komitmen ini dikunci dengan mekanisme penegakan hukum internasional melalui skema penyelesaian sengketa di level multilateral melalui WTO Dispute Settlement Body dan Investor-State Dispute Settlement (ISDS). Indonesia sering berhadapan dengan sengketa perdagangan dan investasi internasional, yang akhirnya berujung pada penyerahan kedaulatan negara kepada kepentingan asing.

Misalnya saja, kasus kalahnya Indonesia dengan AS, New Zealand, dan Brazil di WTO telah mendorong perubahan mendasar empat undang-undang nasional di sector pangan yang secara signifikan berdampak terhadap nasib petani Indonesia[3]. Bahkan, kasus gugatan investor tambang asing (Churcill Mining, Newmont, IMFA, dll) melalui mekanisme ISDS telah membuat negara tekor trilyunan rupiah untuk menghadapi gugatan tersebut di Lembaga arbitrase internasional seperti ICSID dan Permanent Court of Arbitration.[4]

Fasilitasi perdagangan dan investasi internasional tentunya mencakup semua aspek yang dibutuhkan dalam kegiatan investasi, seperti akses terhadap lahan, akses terhadap sistem keuangan fleksibel, akses terhadap sumber daya alam, energy, dan sumber daya manusia. Untuk itu, ditengah kebijakan negara yang memudahkan investasi dan kewajiban untuk disiplin pada komitmen perjanjian perdagangan internasional yang telah diikatkannya, tentu menjadi pertanyaan besar tentang bagaimana kita bisa memastikan tanggung jawab negara terhadap masyarakat korban yang terdampak dari agenda pembangunan transformasi ekonomi Indonesia? Apalagi dengan perjanjian perdagangan dan investasi internasional yang bersifat mengikat, hukum nasional telah berpihak kepada kepentingan korporasi multinasional ketimbang kepentingan rakyat.

Mandat Konstitusi![5]

Dalam praktiknya saat ini, Pemerintah Indonesia hanya melakukan kajian analisis biaya dan manfaat dari sisi ekonomi sebelum negosiasi perjanjian perdagangan bebas dilaksanakan. Oleh karena itu, dampak sosial atau dampak terhadap hak asasi manusia atas implementasi perjanjian perdagangan internasional yang dirasakan secara langsung oleh masyarakat Indonesia seringkali luput dari perhatian para pembuat kebijakan, terutama dalam mengelola resiko dampak.

Sudah saatnya pemerintah dan DPR RI tidak hanya fokus pada permasalahan pertumbuhan ekonomi dalam menjalin kerjasama perdagangan dan investasi internasional. Namun, masalah keadilan sosial termasuk hak asasi manusia harus menjadi bagian integral, bahkan prioritas, dalam perumusan kebijakan perdagangan dan investasi internasional dan strategi diplomasi. Oleh karena itu, dalam memastikan keadilan sosial dan masalah hak asasi manusia diperhitungkan dalam perjanjian perdagangan dan investasi internasional, diperlukan Analisis Dampak Hak Asasi Manusia dan Sosial yang komprehensif ketika perjanjian dirundingkan, dan sesaat sebelum perjanjian itu diratifikasi, dan setelah perjanjian itu dilaksanakan.

Di Indonesia, belum ada mekanisme formal yang mensyaratkan Analisis Dampak HAM dan Sosial ketika perjanjian perdagangan dan investasi dinegosiasikan, dan sesaat sebelum ratifikasi, dan setelah perjanjian tersebut dilaksanakan. Bahkan, dalam praktek yang dilakukan oleh DPR RI dalam proses pemberian persetujuan pada perjanjian perdagangan internasional, mekanisme analisis dampak secara komprehesive tidak pernah dilakukan. DPR RI hanya melakukan kegiatan Rapat Dengan Pendapat Umum (RDPU) dengan mengundang para pemangku kepentingan, khususnya dari akademisi dan pakar ekonomi.

Namun demikian, dalam perkembangan praktik hukum di Indonesia, muncul terobosan baru sebagai hasil dari proses peradilan di Mahkamah Konstitusi. Hadirnya Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 13/PUU-XVI/2018 tentang pengujian Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah menghadirkan norma baru terkait perjanjian perdagangan dan investasi internasional. Putusan tersebut dikeluarkan pada 22 November 2018 atas gugatan judicial review dari kelompok masyarakat sipil yang tergabung dalam Tim Advokasi Keadilan Ekonomi.[6]

 

Dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa dalam penetapan suatu perjanjian internasional memerlukan persetujuan DPR, maka tidak lagi dapat ditentukan secara terbatas, melainkan harus dinilai secara kasuistik dampak yang ditimbulkan sesuai dengan kriteria yang terdapat dalam Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu perjanjian internasional yang mempunyai pengaruh luas dan mendasar bagi kehidupan masyarakat terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau memerlukan perubahan atau pembentukan undang-undang.

Setidaknya terdapat tiga kriteria dampak yang timbul dari perjanjian perdagangan dan investasi internasional yang memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat berdasarkan pasal 11 ayat 2 UUD 1945, yaitu: Pertama, Perjanjian tersebut memiliki dampak yang luas dan mendasar pada kehidupan masyarakat; Kedua, Dampak yang terkait beban keuangan negara; dan Ketiga, Mewajibkan perubahan atau pembentukan hukum nasional yang baru.

Sebelum adanya putusan Mahkamah Konstitusi No. 13/PUU-XVI/2018, perjanjian perdagangan internasional sering kali diratifikasi tanpa persetujuan DPR. Karena alasan teknis, Pemerintah Indonesia akhirnya mengambil keputusan sepihak untuk meratifikasi tanpa ada persetujuan DPR untuk perjanjian perdagangan internasional. Hal ini disebabkan perjanjian perdagangan dan investasi sering kali hanya dianggap sebagai perjanjian kerja sama teknik dan tidak menimbulkan konsekuensi yang luas dan mendasar bagi kehidupan masyarakat. Hal tersebut berdampak pada cacatnya proses demokratisasi rakyat dalam meratifikasi perjanjian perdagangan dan investasi internasional di Indonesia.

Namun, cacatnya proses demokratisasi rakyat dalam ratifikasi perjanjian perdagangan dan investasi internasional juga terlihat dari proses yang sangat rahasia, tidak adanya transparansi teks yang dirundingkan, serta jauh dari partisipasi public dalam setiap prosesnya, sejak dari masa perundingan, masa pembahasan di DPR, hingga masa ratifikasi.

Setelah putusan Mahkamah Konstitusi No.13/PUU-XVI/2018 terbit, proses demokrasi dijamin oleh UUD 1945 dan dimaksudkan agar isi perjanjian perdagangan bebas tidak bertentangan dengan UUD 1945. Putusan Mahkamah Konstitusi No. 13/PUU-XVI/2018 telah menghadirkan norma hukum baru dan memiliki implikasi hukum, yaitu: “Dalam hal memutuskan suatu perjanjian internasional memerlukan atau tidak memerlukan persetujuan DPR RI, maka DPR RI harus terlebih dahulu melakukan analisis dampak internasional yang komprehensif suatu perjanjian internasional sesuai dengan kriteria yang diatur dalam Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Secara langsung, maka hasil analisis dampak ini juga menjadi dasar pertimbangan DPR untuk menyetujui atau tidak menyetujui suatu perjanjian internasional untuk diratifikasi[7].

Oleh karena itu, putusan Mahkamah Konstitusi tersebut menjadi dasar hukum bagi kelompok masyarakat sipil di Indonesia untuk mendesak segera hadirnya mekanisme analisis dampak pada perjanjian perdagangan dan investasi internasional. Kertas Kebijakan Tim Advokasi Keadilan Ekonomi telah menyatakan bahwa kehadiran norma hukum baru ini harus menjadi dasar hukum untuk mengembangkan ketentuan baru di dalam peraturan perundang-undangan nasional tentang mekanisme analisis dampak yang bersifat mandatory sesuai dengan pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketentuan ini harus dimasukkan dalam proses revisi UU No.24 / 2000 tentang perjanjian internasional.

 

Ada dua hal yang dapat menjadi rujukan dalam menyusun analisis dampak perjanjian perdagangan dan investasi internasional. Pertama, merujuk pada praktik yang telah dilakukan dibeberapa negara dengan melakukan penilaian dampak tidak hanya secara ekonomi, tetapi juga penilaian dampak sosial, lingkungan, dan hak asasi manusia, serta sustainability impact assessment. Beberapa negara telah melakukan mekanisme ini seperti di Thailand yang melakukan analisis dampak terhadap FTA Bilateral, Afrika Selatan yang melakukan analisis dampak terhadap Perjanjian TRIPS dalam kaitannya dengan akses obat murah, dan Uni Eropa yang memiliki mekanisme mandatory mengenai sustainable impact assessment pada Kerjasama perdagangan yang dilakukannya dengan pihak ketiga di bawah EU Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA). Kedua, praktek judicial preview oleh Mahkamah Konstitusi pada proses ratifikasi perjanjian internasional (atau DPR baru mengesahkan perjanjian internasional setelah DPR memperhatikan pertimbangan MK). Ide ini pernah dilontarkan oleh ahli Fajrul Falakh dalam Judicial Review terhadap UU No.38 tahun 2008 tentang Pengesahan ASEAN Charter di Mahkamah Konsitusi.

Berdasarkan Analisa implikasi hukum Putusan MK No. 13/ PUU-XVI/2018 dan dalam rangka menjalankan mandate Konstitusi secara konsisten, maka Masyarakat Sipil Indonesia untuk Keadilan Ekonomi telah Menyusun beberapa rekomendasi langkah hukum yang harus segera dilakukan oleh DPR RI dan Pemerintah, yaitu:  (i) Merumuskan mekanisme konsultasi yang demokratis yang melibatkan partisipasi publik lebih luas dan transparan dalam menentukan sebuah perjanjian internasional yang memiliki kriteria sesuai Pasal 11 ayat (2) UUD 1945. (ii)  menyusun indikator perjanjian internasional yang berakibat luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat, yang terkait dengan beban keuangan Negara dan/atau pembentukan atau perubahan undang-undang dengan melibatkan masyarakat/partisipasi publik.  (iii) wajib melakukan penilaian dampak secara komprehensive dan merumuskan aturan hukum mengenai mekanisme analisis dampak komprehensive yang bersifat mandatory ke dalam peraturan perundang-undangan nasional, khususnya dalam revisi atas Undang-undang Perjanjian Internasional No.24 Tahun 2000.  (iv) pelaksanaan pasal 84 ayat (4) UU No.7/2014 tentang Perdagangan bertentangan dengan Konstitusi, oleh karena itu Pemerintah Indonesia harus tunduk pada putusan MK No.13/PUU-XVI/2018 dan tidak melakukan pengambilan keputusan secara sepihak terhadap perjanjian perdagangan dan investasi internasional.  (v) segera melakukan proses peninjauan ulang (review) terhadap seluruh perjanjian internasional, khususnya terhadap perjanjian perdagangan, investasi, dan utang luar negeri, untuk memenuhi unsur keadilan sosial dan selaras dengan amanat Konstitusi. (vi) segera mendorong revisi terhadap Undang-undang Perjanjian Internasional No.24 Tahun 2000 dengan mengacu pada putusan MK yang telah melahirkan norma baru atas perjanjian internasional.  (viii) DPR dan Pemerintah wajib melibatkan partisipasi publik dan membuka transparansi informasi dalam membuat perjanjian internasional, khususnya dalam forum konsultasi dan pada saat melakukan analisis dampak.

 

Penutup

Sebagai penutup, bahwa analisis dan rekomendasi ini telah berkali-kali disampaikan oleh Koalisi Masyarakat Sipil untuk Keadilan Ekonomi kepada Fraksi PKB di DPR RI, baik melalui anggota F-PKB di Komisi I melalui H. Taufiq R Abdullah, dalam pertemuan audiensi Tim Advokasi Keadilan Ekonomi pada tahun 2019 di DPR RI, dan Pimpinan Komisi VI yang dipimpin oleh F-PKB.

Oleh karena itu, tulisan ini hendak Kembali mendesak komitmen positif yang telah disampaikan oleh PKB kepada masyarakat sipil yang berkaitan dengan agenda Konstitusi dalam menjaga kepentingan perlindungan rakyat dari ancaman dampak liberalisasi perdagangan dan investasi yang didorong Indonesia dalam strategi diplomasi ekonomi internasionalnya. Kami tunggu gebrakan dan kontribusi nyata dari PKB untuk mendorong keadilan ekonomi.